摘要: 我国城市土地管理体制改革取得了令人瞩目的成就，但从目前情况看，仍存在着诸多弊端。文章在简要回顾我国城市土地管理体制形成与变革的基础上，深入分析了城市土地管理体制存在的弊端，针对性地提出了一系列深化改革的建议。目的在于不断完善社会主义土地制度，促进社会和谐健康发展。

关键词：城市土地管理体制 三权分离 土地使用权制度

 

 

新中国成立之后，我国的土地制度发生了一系列根本性的变革，由原来的半封建半殖民地的私有制变为社会主义公有制，但是作为一种新型的社会制度需要在其运行过程中不断完善。本文在回顾我国城市土地管理体制[1]形成与变革的基础上，分析我国国有土地管理体制存在的问题，并针对性地提出了若干政策性建议。目的在于不断完善我国土地制度，使其在和谐社会建设过程中发挥积极作用。

一、城市土地管理体制变迁：两个阶段、三大转变

建国以来，我国的城市土地管理体制大致历经了两个阶段：即城市土地国有化和国有土地有偿使用阶段。如果以改革开放为标志划分的话，第一个阶段属于计划经济时期，而第二个阶段则与社会主义市场经济体制的建立大致吻合。两个阶段的共同点是城市土地所有权都归国家所有。区别在于土地是否有偿、有期限使用，土地使用权是否可以流转。

中华人民共和国成立以前，我国土地基本上实行的是私有制。新中国成立之后，中央人民政府着力推行城市土地国有化，经过一系列的变革最终形成了城市土地国家所有制。这种土地所有制的主要特征是：（1）否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式；（4）按照行政组织和行政手段配置土地资源；（5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。如果说，城市土地国有化对我国社会主义制度的确立与巩固起到重大作用的话，那么，随着时代的发展，这种土地所有制形式，逐渐成为经济发展和城市建设的体制性障碍或制约性因素。

党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地国有化及其管理体制的弊端日益暴露。城市土地无偿、无限期使用，使得国家所有权形同虚设，土地资源配置效率低下。征地过程中的低价补偿与暗箱操作严重地损害了农民的利益。土地隐性市场的存在，造成了土地收益的大量流失。土地资源的行政配置，严重抑制了价值规律和市场机制的作用。城市土地国有制在其运行中遇到了前所未有的挑战。于是人们便思考能不能在坚持城市土地国有的前提下，实行国有土地有偿、有期限使用？１９８７年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，从实践中解决了这个曾经困惑了多年的难题。１９９０年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。１９９８年，通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。至此我国城市土地的所有权及其实现形式发生了重大变化：（1）承认城市土地的商品属性，建立起以招拍挂为主要形式的土地转让制度；（2）城镇土地实行有偿、可转让、有限期使用制度；（3）城市土地资源配置逐步由行政手段向市场手段过渡。

如果说城市土地由私有个体转变为国家所有，是一个历史性的转折的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，是又一次历史性转折。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是市场经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。

二、城市土地管理体制运行：现状与缺陷

如前所述，我国城市土地管理体制变革的最大特点是三个转变：一是变国有土地的无偿使用为有偿使用；二是变国有土地的无限期使用为有限期使用；三是变僵化的国有土地使用权模式为灵活多样的使用权可流转模式。尽管如此，这种管理体制无论从制度层面还是在运行过程中都存在诸多弊端。

1、中央与地方的权属关系不够明晰

《土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。这里既没有明确规定地方政府对国有土地拥有所有权，也没有指出地方政府对国有土地不拥有所有权。近年来“土地财政”问题之所以日益突出，根本原因就在于中央与地方的权属关系不够明晰。面对土地出让带来的巨大收益，虽然《土地管理法》中对出让土地的权限作了明确规定，但是在实际操作中，地方政府往往采取“化整为零”、不报审批或审批出让不实等措施，谋取地方利益。据悉，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。由于中央和地方土地所有权关系不明晰，因而在土地出让中出现了土地收益分配不合理的现象。

2、城市土地储备制度不够完善

土地储备是政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，按照土地利用总体规划，对土地进行前期开发整理与储备，以满足城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。1996年，上海市成立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，接受市政府委托实施土地收购、储备、出让工作。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市相继成立土地储备机构。2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》指出：为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。随后全国大部分城市开始建立土地储备机构，推行土地储备制度。土地储备制度作为一种制度创新，曾经在政府宏观调控中起到过积极作用。然而，随着时间的推移，其弊端日益暴露：一是土地储备机构与政府职能相矛盾。政府职能以实现公共利益最大化为宗旨，而土地储备机构是以追求利润最大化为目标。二是土地收购价格机制混乱。土地储备机构在收购土地时，没有一套明确统一的价格机制，既不是按照土地市场价格，也不是完全的政府行为，而是不同地方按照各自情况采取不同的价格制定方法。三是融资风险较大。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道资金来源较少。各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%～90%，个别地方甚至接近100%。这种单一的融资方式隐藏着巨大的风险。

3、土地隐形市场的普遍存在
　　20世纪80年代末期到90年代初期，我国城市土地转让普遍实行招拍挂方式。但不可否认城市土地交易过程中隐形市场依然存在。这种非法交易表现在两个方面：一是城市存量土地非法交易；二是农用地非法转为建设用地。

城市存量土地非法交易主要涉及原划拨土地私自进入土地市场。按照我国法律规定，以划拨方式取得的经营性用地，不允许直接进入市场流转，不得进行转租、转让、抵押、入股等。然而在现实中，划拨用地私自进入市场进行转租、入股等违法行为不再少数。这种隐性市场的存在造成的直接后果就是国有资产的大量流失。
　　农用地非法转为建设用地主要发生在城乡结合部。其产生的主要原因在于城乡二元土地制度。根据我国法律规定，农村集体土地转为城市建设用地，必须经过国家征用，才能将集体所有的土地转变为国家所有。由于在城乡结合部两种不同所有制的土地价格存在较大的差异，因而无论对土地供应者还是土地需求者都构成巨大的诱惑力。一方面由于征地价格较低，因而农用地所有者愿意以较高的价格将土地私自出租；另一方面这种私自出租的土地价格又低于城市土地市场价格，因而对土地需求者也构成诱惑，这就导致了“以租代征”等违法用地的大量存在。

4、部分城市试行年租制并不成功

针对土地出让制推行困难和国有企业效益普遍低下的现状，从1998年初，部分城市开始试行城市土地年租制。但从试行的情况来看，年租制在实际运作中至少存在两方面的问题：一方面，法律制度不健全。我国现行的土地法规中没有对年租制作完整的规定，并缺乏具体实施细则，造成试点城市政府虽然“充满信心”，但却带有一定的盲目性。另一方面，租赁制度不规范。租金的确定没有统一的科学标准，存在一定的随意性。土地出租期限不明确。我国界定土地出租期限一般是以出让土地的最高年限为准，并没有经过全面的评估来针对不同地块确定不同的期限，这实际上是忽视了土地增值和社会发展对土地用途变更的要求，增大了未来土地变更的成本，从而导致了国有土地资产收益的流失。

5、税费名目繁多，不合理现象较为严重

一是租、税、费名目繁多、且有交叉重复。目前，我国城市土地的收益分配体系中税、费、租多种形式并存。不仅税、费相互重叠，而且三者之间关系也较为混乱。部分税、费设置不合理，有的环节上存在重复收取的现象。

二是收费部门混乱、相互牵制。目前，我国各地在土地税、费征收过程中，往往存在着同一项费用，多个政府部门征收的现象。这种现象的存在，一方面会造成各个部门之间的“见利益就上，遇难题就让”，进而影响税、费的实际到位。同时会给乱收费、乱摊派提供合法的借口，为“权力寻租”提供温床。

三是政府部门征管不够规范。有的地方税、费的征收随意性较大，有的可以增加，有的可以减少，有的可以为零。不少企业为了谋求更大的利润，在与政府部门博弈过程中，不惜代价“跑部”、“公关”。 政府部门税费征管的不规范，造成了企业间竞争的不公平。

三、城市国有土地管理体制改革：深化与完善

土地制度是一项带有根本性的社会制度。土地制度的形成与变革往往要经历一个漫长的历史过程。在这个过程中必然要进行一系列的管理体制改革。针对我国城市土地制度及其管理体制存在的缺陷，笔者认为，应当从以下几个方面着手改革与完善。

1、重新界定中央与地方政府的角色和权利范围

前面已经提到，地方政府之所以推行“土地财政”，一方面是因为地方政府城市建设财力不足；另一方面是由于法律对地方政府的权利规定不明确。因而重新界定中央与地方的角色、权利范围就显得格外重要。笔者曾针对这种现象提出过一种新的管理体制：城市土地管理“三权分离”模式。[2]这种模式可以有效地解决城市土地产权关系模糊的问题。

所谓“三权分离” 是指土地所有权、土地使用权和土地管理权相对独立、适当分离。中央人民政府(国家)对土地拥有绝对的所有权，城市土地作为国家财产神圣不可侵犯，中央人民政府凭借对土地的绝对所有权获得城市土地的绝对地租收入；地方人民政府受中央政府委托依法代表国家行使土地管理权，对城市土地进行具体管理其中包括土地使用权的出让、转让、出租、抵押和终止等管理活动，取得级差地租和垄断地租等土地收益。各企事业单位、个人以有偿方式可取得城市土地的使用权，在经营过程中，上缴各种地租、税金之后的利润归城市土地使用者所有。

“三权分离”模式与传统城市土地管理体制完全不同。传统的城市土地管理体制是“三权合一”，国家（中央政府和地方政府）既是土地所有者，也是土地使用者，同时还是土地管理者。将城市土地的所有权、使用权和管理权适当分离，使土地的所有权、管理权和使用权既相互独立，又相互制约，在三权均衡中寻求土地市场的平稳发展。通过三种权利的划分，明确中央、政府以及企业之间的利益权属关系，既可以有效地解决城市土地管理中利益分配问题，又可以极大地提高土地收益水平和土地集约化经营，同时可以调动各个利益主体土地运营过程中的积极性。

2、进一步完善城市土地储备制度
　　首先必须给土地收购储备机构一个明确的定位。理顺地方政府与土地储备机构的关系。建立政府委托下的土地储备市场运营机制。由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行市场化运作，但必须保证政府目标的实现。土地储备机构必须在政府管理和监督下运行。同时要加强立法与司法工作。土地储备机构必须将政府目标、社会责任、法律义务与企业利润有机结合起来。
    其次要建立土地储备监督评估机制。建立一种高度透明的信息机制，将土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时发布出让、出租的结果。设置土地储备的绩效评估体系和制度。要对每一项目进行阶段性评估，并将评估结果向社会公布。充分发挥社会监督作用。
　　再次要广泛开拓资金筹集渠道。吸引社会资金投入土地收购储备领域。探索多渠道筹集资金方式。引入土地资产证券化和土地产业投资基金。及时化解融资风险，共享土地增值收益。

3、建立公开的土地交易市场制度

目前我国尝试应用的是土地招拍挂制度，其最大的好处是防止土地暗箱操作，其目的是避免国有资产流失和腐败问题的出现。但从我国目前的现状来看，土地招拍挂制度并不尽如人意。为此我们要进一步完善土地招拍挂制度，合理确定土地供应方式与规模，积极探索土地出让综合评标方法[3]，加大土地招拍挂的跟踪监督与后续管理。进一步完善土地法律体系，维护土地公平交易，在进一步完善《土地管理法》的基础上，加快地方性土地管理专项法规制定的步伐，真正做到：科学合理、公平公正、透明细化、可操作。

针对当前房地产市场存在的问题，至少应当在以下几个方面下大决心做大文章：一是提高土地供给规模，遏制地价过快增长。将国有企事业单位的存量闲置土地纳入供地范围。二是规范市场行为。严厉打击囤地现象。实行土地市场准入制度和退出机制。规定土地开发置业的基本期限和惩罚措施。三是加大执法监督。坚决取缔土地非法交易。实行有奖举报制度。

4、改革年租制

实行年租制可以降低企业成本，盘活国有企业存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费，从根本上削弱划拨土地隐形市场的存在，因此，从理论上讲，在我国现阶段行政划拨与有偿出让并存的双轨制的前提下，年租制有着很大的实施空间。因此，要重新考虑和改革年租制。

首先，建立健全法律机制。目前年租制运行中因法律缺失而导致了实际操作中的盲目性。为此，应当进一步加快年租制的理论研究，为年租制的实行提供理论依据。在此基础上制定相应的法律、法规和条例。具体来说，各地政府应当在总结年租制实践的基础上，进一步规范年租制运行过程，切实保障租赁双方的合法权利。

其次，设定多层次，不同期限的租赁方式。在发达资本主义国家，政府会根据土地的不同用途，对公有土地分别采取无限期、长期和短期三种出租方式，在其他租赁方式中，也会对租期做明确规定。[4]而我国年租制在实践中，并没有考虑到这一点，造成了土地变更成本加大。因此，我国在实行年租制的同时，可以依据土地的用途，设定长短期租赁，租金支付方式也可以做相应的调整。可以采取一次性支付，也可以分期支付等。

当然，年租制在运行过程中，还可以从租金计征方式、具体操作方式等方面依据各地不同的发展特点，做出科学合理的变革，以保障租赁双方的利益。

5、建立与城市土地使用权制度相适应的租、税、费制度

城市土地管理体制改革的重心是土地使用权制度改革。为此，我们要建立与之相适应的统一协调的租、税、费制度。按照国际惯例，政府在土地产权的取得、保有和流转三个环节中都应当对相关当事人征税。不同的环节征收不同的税种，这既可以促进土地产权流转，也可抑制过度投机，从而保证土地市场的稳定健康发展。但是在我国有的环节税种空白，有的环节设置多种税种，比较混乱。建议从以下三个方面进行改革：首先是土地产权的取得环节。我国在这个环节还没有单独设置税种，今后可以考虑在这个环节设置新税种（如产权登记税等），以激发政府加强土地产权管理的积极性。其次是土地产权的保有环节。目前存在的主要问题是税种较多，税费混乱。因此应着重清理目前的各种收费，取消其中不合理和不合法的收费，严格控制税收范围。最后是土地产权的流转环节。目前开征的税收种类繁多，税负较重。今后应降低这个环节的税费，以促进土地流转市场的健康发展。

参考文献：

【1】原玉廷.城市土地管理体制变革与“三权分离”模式的设想[J].中国经济时报2003.11.7

【2】靳共元，陈建设．中国城市土地使用制度探索[M]．北京：中国财政经济出版社，2OO4.

【3】丛屹.中国城市土地使用制度的改革与创新[M].北京：清华大学出版社.2007.

【4】张雪荣，罗政军.城市土地使用权出让制度存在的问题[J].合作经济与科技.2009.5

【5】谭喜祥，欧阳斌.我国划拨土地使用权转让制度的完善[J].前沿.2009.2

【6】原玉廷，张改枝.新中国土地制度建设06年回顾与思考[M] 北京：中国财政经济出版社，2O10.